Penelitian dengan judul “Review dan Analisis Anggaran (APBN/APBD) Responsif Gender pada Program Perlindungan Sosial di Indonesia” yang dilakukan oleh Seknas FITRA bekerjasama dengan MAMPU dilatarbelakangi oleh kebijakan pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang setiap tahun mengalokasikan anggaran untuk berbagai program perlindungan sosial, namun disinyalir masih menyisakan ‘pekerjaan rumah’ berupa lambannya penurunan angka kemiskinan dan masih terjadinya kesenjangan gender. Untuk itu, tujuan utama penelitian ini adalah memetakan dan menganalisis efektifitas arah kebijakan anggaran responsif gender pada program perlindungan sosial, baik di tingkat pusat maupun daerah.

Fokus isu yang coba dijawab melalui penelitian ini, antara lain: (1) soal pembagian kewenangan dan koordinasi antar tingkatan pemerintahan dalam menjalankan program perlindungan sosial; (2) pertimbangan yang digunakan oleh pemerintah pusat maupun pemerintah daerah dalam merancang anggaran program perlindungan sosial, apakah sudah responsif gender atau belum; dan (3) analisis APBN/APBD yang responsif gender pada program perlindungan sosial. Mengingat banyaknya program perlindungan sosial yang dijalankan oleh berbagai kementerian dan dinas di daerah, penelitian ini membatasi hanya mengkaji anggaran program perlindungan sosial di lima kementerian dan dinas terkait, yakni pendidikan, kesehatan, sosial, pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak, serta ketenagakerjaan. Ulasan tentang latar belakang, tujuan, fokus isu atau pertanyaan penelitian, ruang lingkup, dan limitasi penelitian dapat dibaca lebih lanjut pada halaman 1-8. Kerangka Teori Perlindungan Sosial diuraikan pada bab dua. Dimulai dengan penjelasan tentang definisi perlindungan sosial yang tidak tunggal, serta bentuk-bentuk perlindungan sosial yang meliputi bantuan sosial dan jaminan sosial. Di Indonesia, perlindungan sosial diterjemahkan sebagai upaya untuk mencegah dan menangani resiko dari guncangan dan kerentanan sosial. Hal ini diatur dalam tiga Undang-Undang (UU), yakni UU No. 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN), UU No. 11 Tahun 2009 tentang Kesejahteraan Sosial, dan UU No. 13 Tahun 2011 tentang Penanganan Fakir Miskin. Perlindungan sosial juga bisa dimaknai perwujudan pemenuhan Hak Asasi Manusia (HAM) dan syarat pembangunan ekonomi. (halaman 9-14).

Bab Dua juga menjelaskan tentang konsep anggaran responsif gender. Anggaran responsif gender (ARG) dimaknai sebagai anggaran yang memastikan bahwa alokasi sumberdaya keuangan publik dimanfaatkan secara efisien dan efektif untuk meningkatkan kesetaraan gender dan pemberdayaan perempuan. Basis ARG adalah analisis permasalahan, kebutuhan, dan aspirasi yang berbeda antara laki-laki dan perempuan serta memastikan sistem penganggaran mengakomodasi perbedaan tersebut, termasuk untuk mengatasi diskriminasi. Bab dua diakhiri dengan perbandingan praktik program-program perlindungan sosial dari berbagai negara, antara lain Filipina, Meksiko, dan Brazil. (halaman 14-15).

Berdasarkan tujuan, fokus isu, dan kerangka teori yang digunakan dalam penelitian ini, metode penelitian yang digunakan untuk memperoleh data dan informasi sebagai bahan analisis anggaran, mendapatkan temuan-temuan penelitian, serta merumuskan kesimpulan dan rekomendasi, antara lain, pertama, desk study yakni melakukan penelusuran, pemetaan dan menganalisis dokumen APBN dan APBD tahun anggaran 2016-2018 beserta data-data pendukung lainnya; kedua, melakukan wawancara mendalam, baik dengan kementerian, pemerintah daerah, OMS, maupun penerima manfaat program perlindungan sosial; dan ketiga, menyelenggarakan focus group discussion (FGD) peer review, yakni dengan mengundang Mitra MAMPU dan OMS lain yang selama ini mengadvokasi isu-isu perlindungan sosial untuk memberi masukan terhadap draft laporan penelitian. Penelitian ini juga menggunakan jasa reviewer dari akademisi yang ahli di bidang perlindungan sosial dan aktivis perempuan yang selama ini bergelut di isu-isu kesetaraan gender dan inklusi sosial. Lihat Bab 3 halaman 16-20.

Bab 4 laporan ini menjelaskan tentang Temuan Hasil Penelitian yang dibagi menjadi empat sub bab berdasarkan fokus isu penelitian. Pada isu pertama, penyelenggaraan urusan konkuren antara pemerintah dan pemerintah daerah dalam konteks pelaksanaan program perlindungan sosial secara operasional sudah dapat disinergikan dan diintegrasikan. Sinergi dan integrasi pelaksanaan program perlindungan sosial dilakukan melalui tiga (3) hal, yakni: pertama, sinergi basis data; kedua, integrasi sistem layanan, rujukan, dan jejaring kerja komprehensif untuk respon yang cepat; serta ketiga, integrasi sistem pengaduan, monitoring dan evaluasi (monev). Ketiga aspek tersebut berkontribusi terhadap proses maupun substansi perencanaan dan anggaran pembangunan yang inklusif. Contohnya adalah pembagian peran antar tingkatan pemerintahan dalam pengelolaan data dan perluasan cakupan penerima manfaat program perlindungansosial, sebagaimana tabel di bawah ini. Penjelasan lebih mendalam dapat dilihat pada halaman 21-23 laporan ini.

Pada isu kedua, alokasi anggaran untuk program perlindungan sosial pada hakikatnya adalah untuk mendongkrak kualitas hidup manusia Indonesia. Di sinilah pemerintah dan pemerintah daerah lokasi penelitian telah mempertimbangkan siapa penerima manfaat dari program perlindungan sosial tersebut. Selain keluarga miskin, penerima manfaat program perlindungan sosial telah dilakukan lebih spesifik, yakni perempuan, lansia, anak, dan penyandang disabilitas. Contohnya adalah Program Keluarga Harapan (PKH) yang menyasar keluarga miskin dengan persyaratan yang telah ditetapkan, yakni ibu hamil, balita, siswa SD-SMA, penyandang disabelitas berat dan lanjut usia. Kelompok-kelompok sasaran tersebut didapat dari Basis Data Terpadu (BDT) yang dikelola oleh Kementerian Sosial. BDT divalidasi melalui proses musyawarah pembangunan yang diselenggarakan oleh Pemerintah Desa maupun Pemerintah Kabupaten/Kota. Namun demikian, kendala yang dihadapi adalah ketiadaan data terpilah gender di daerah, pembaruan dan validasi data yang lemah, serta rendahnya kualitas sumber daya manusia pengelola program. (halaman 23-24).

Sub bab ketiga pada bab 4 menjawab fokus isu ketiga penelitian, terkait analisis APBN yang responsif gender pada program perlindungan sosial. Kenaikan anggaran (APBN) untuk program perlindungan sosial terbukti mampu menurunkan angka kemiskinan hingga 9,28 persen per Maret 2018. Anggaran yang digunakan selama tiga tahun terakhir mencapai Rp 137,7 triliun (LKPP 2016), Rp 148,9 triliun (LKPP 2017), dan Rp 161,5 triliun (Outlook APBN 2018).

Pada 2018, anggaran yang dikelola oleh Kementerian Sosial (Kemensos) mencapai Rp 41,29 triliun dimana Rp 36,91 triliun atau 89,4 persennya digunakan untuk Belanja Bantuan Sosial. Anggaran tersebut naik cukup signifikan sekitar 42 persen dibanding anggaran tahun 2017 yang hanya sebesar Rp 17,3 triliun. Salah satu program yang dijalankan oleh Kemensos adalah Program Rehabilitasi Sosial dengan penerima manfaat, antara lain: penyandang disabilitas, lanjut usia (lansia), anak, korban penyalahgunaan narkotika, psikotropika, dan zat adiktif lainnya (napza), serta tuna sosial dan korban perdagangan orang. Berikut adalah grafik Belanja Rehabilitasi Sosial berdasarkan Penerima Manfaat Tahun Anggaran 2016-2018. Penjelasan lebih lanjut tentang program-program Kemensos dapat dibaca pada halaman 27-40 laporan ini.

Pemerintah mengalokasikan anggaran untuk fungsi pendidikan di APBN 2018 dengan jumlah yang relatif besar, mencapai Rp 444,1 triliun. Anggaran tersebut terdiri atas: (1) Anggaran pendidikan melalui Pemerintah Pusat sebesar 149,6 triliun yang tersebar di 20 Kementerian/Lembaga; (2) Anggaran pendidikan melalui Transfer ke Daerah dan Dana Desa sebesar Rp 279,4 triliun, yang terdiri atas Dana Alokasi Umum (DAU) sebesar Rp 153,2 triliun, Dana Transfer Khusus sebesar Rp 121,4 triliun, dan Otonomi Khusus (Otsus) untuk pendidikan sebesar Rp 4,8 triliun; dan (3) Anggaran pendidikan melalui skema pembiayaan sebesar Rp 15 triliun, yang terdiri dari Dana Pengembangan Pendidikan sebesar Rp 5 triliun dan dana pendidikan melalui Sovereign Wealth Fund (SWF) sebesar Rp 10 triliun. Sebagai contoh adalah Program Bantuan Operasional Sekolah (BOS) yang mendapat porsi Rp 46,7 triliun dan Program Indonesia Pintar (PIP) sebesar Rp 9,3 triliun. BOS dan PIP memang mampu mengurangi kesenjangan masyarakat dalam mengakses pendidikan pada tingkat dasar (SD/ SM) tapi belum pada tingkat menengah (SMA). (halaman 40-42).

Rata-rata Belanja Bantuan Sosial Kementerian Kesehatan (Kemenkes) selama 2016-2018 mencapai Rp 25,5 triliun. Dana inilah yang dikelola oleh Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) untuk membiayai peserta Jaminan Kesehatan Nasional-Penerima Bantuan Iuran (JKN-PBI) sebanyak 92,3 juta jiwa yang rata-rata fakir miskin dan orang tidak mampu. Selain itu, pembiayaan JKN juga didapat dari Pekerja Penerima Upah (PPU) dan Pekerja Bukan Penerima Upah (PBPU) atau kelompok mandiri. Namun demikian, ada empat tantangan yang dihadapi dalam mengimplementasikan JKN, yakni kepesertaan yang harus mencapai universal health coverage (UHC) pada 2019, kesinambungan pembiayaan karena BPJS defisit hingga Rp 9,75 trliun pada 2017, kesiapan sisi suplay terkait sarana-prasarana, fasilitas, dan Sumber Daya Manusia kesehatan, dan pengendalian kecurangan (fraud). (halaman 43-45).

Kementerian Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak (Kemen-PPPA) mengelola anggaran sebesar Rp 553,8 milyar pada APBN 2018. Anggaran tersebut menjadi lima terbawah dibanding anggaran Kementerian lainnya. Program-program yang dikelola oleh Kemen-PPPA tidak secara spesifik masuk kategori perlindungan sosial, namun menjadi pendukung program perlindungan sosial. Misalnya, (1) Program Perlindungan Anak dengan kegiatan, antara lain: Perlindungan Anak Berhadapan dengan Hukum, Perlindungan Anak Berkebutuhan Khusus, Perlindungan Anak dan Kekerasan dan Eksploitasi, serta Perlindungan Anak dalam Situasi Darurat dan Pornografi; dan (2) Program Kesetaraan Gender dan Pemberdayaan Perempuan dengan kegiatan, antara lain: Perlindungan Hak Perempuan dari Kekerasan dalam Rumah Tangga, Perlindungan Hak Perempuan dalam Situasi Darurat dan Kondisi Khusus, Perlindungan Hak Perempuan dari Tindak Pidana Perdagangan Orang, dan seterusnya. Anggaran untuk kedua program tersebut sebesar Rp 510,7 milyar yang masuk dalam Belanja Barang/Jasa dan Rp 1,8 milyar yang masuk Belanja Modal. (halaman 45-46).

Alokasi anggaran Kementerian Ketenagakerjaan tahun 2016-2018 rata-rata sebesar Rp 114,7 milyar. Tidak ada program yang secara spesifik masuk kategori bantuan sosial, namun ada beberapa program dan kegiatan pendukung perlindungan sosial dengan sasaran utamanya adalah pekerja migran, pekerja perempuan, dan pekerja anak. Contohnya adalah Program Pembinaan Penempatan dan Perlindungan TKI Luar Negeri sebesar Rp 97,2 milyar dan Program Peningkatan Penerapan Jaminan Sosial Tenaga Kerja sebesar Rp 17,5 milyar.

Sub bab keempat pada Bab 4 membahas tentang analisis APBD untuk Program Perlindungan Sosial di tiga daerah, yakni Kabupaten Gunung Kidul, Kabupaten Lombok Utara, dan Kota Padang. Kabupaten Gunung Kidul rata-rata mengelola APBD sebesar Rp 1,7 trilun, sedangkan Kabupaten Lombok Utara Rp 884,7 milyar dalam rentang 2016-2018. Adapun Kota Padang, APBD lebih besar dari dua daerah tersebut, yakni rata-rata mencapai Rp 2,2 triliun. Kota Padang, alokasi anggaran untuk urusan pendidikan mencapai 37 persen dari total belanja daerah yang nominalnya mencapai Rp 2,26 triliun, sementara Gunung Kidul dan Lombok Utara masing-masing sudah mencapai 40 persen dan 21 persen.

Dari besaran alokasi anggaran untuk urusan pendidikan tersebut, Kabupaten Gunung Kidul rata-rata hanya mengalokasikan lima persen untuk program perlindungan sosial bidang pendidikan, sedangkan Kabupaten Lombok Utara dan Kota Padang masing-masing mengalokasikan 10 persen dan 46 persen. Kegiatan yang dijalankan lebih banyak untuk mendukung program perlindungan sosial pemerintah dan bersifat komplementer, misalnya Penyelenggaraan Kejar Paket A setara SD dan Kejar Paket B setara SMP, Pemberian Makanan Tambahan bagi Anak Sekolah; Penyelenggaraan Pendidikan Kesetaraan dan Keaksaraan; serta Pengembangan Percontohan Pendidikan Kesetaraan dan Kursus Institusional. (halaman 53-55).

Alokasi Belanja APBD untuk urusan kesehatan di Kabupaten Gunung Kidul dan Kabupaten Lombok Utara mencapai 13 persen, artinya sudah memenuhi ketentuan pasal 171 Ayat (2) UU No. 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan yang mewajibkan 10 persen Belanja Daerah untuk urusan kesehatan. Sedangkan Kota Padang hanya mengalokasikan 8 persen dari total Belanja APBD-nya. Terkait alokasi anggaran untuk Program Perlindungan Sosial di Dinas Kesehatan, Kabupaten Lombok Utara rata-rata mengalokasikan sebesar Rp 32,9 milyar (47 persen), Kabupaten Gunung Kidul Rp 7,9 milyar (7 persen), dan Kota Padang Rp 56,3 milyar (20 persen) dari total Belanja Kesehatan pada 2016-2018. Besaran anggaran program perlindungan sosial Dinas Kesehatan masing-masing daerah digunakan untuk membiayai kegiatan, antara lain: Pelayanan kesehatan ibu, remaja dan usia lanjut, Pelayanan kesehatan bayi dan anak, Pencegahan dan penanggulangan masalah gizi, Kemitraan asuransi kesehatan masyarakat, Pelayanan kesehatan penduduk miskin, Penyelenggaraan kesehatan remaja dan lansia, serta Penyuluhan kesehatan bagi ibu hamil dari keluarga kurang mampu. Ada juga program inovasi sebagaimana diselenggarakan oleh Dinas Kesehatan Lombok Utara, seperti Sabergebuk (Sapu Bersih Gizi Buruk), Debes (Desa Bersih dan Sehat), dan Program Dokter Desa. (halaman 55-57)

Alokasi anggaran untuk Dinas Sosial, Dinas Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak (DP3A), serta Dinas Tenaga Kerja di tiga daerah sampling rata-rata tidak lebih dari satu persen dari total Belanja Daerah. Namun demikian, program yang dikembangkan oleh ketiga dinas tersebut rata-rata responsif gender dengan sasaran fakir miskin, perempuan, lansia, anak, dan kelompok rentan lainnya. Program Dinas Sosial, antara lain, Pendampingan fakir miskin, Pelayanan dan perlindungan hukum bagi korban eksploitasi, perdagangan perempuan dan anak, bantuan rehabilitasi sosial rumah tidak layak huni, dan Jaminan sosial korban bencana alam dan bencana sosial. (halaman 57-58)

Program yang diselenggarakan oleh DP3A dan Dinas Tenaga Kerja tidak secara spesifik masuk kategori bantuan sosial, namun berkontribusi terhadap penyempurnaan program perlindungan sosial. Program DP3A tersebut antara lain: Perlindungan perempuan dan pemenuhan hak anak, Pemberdayaan perempuan dan pengarusutamaan gender, Peningkatan kapasitas P2TP2A dan penanganan kasus kekerasan terhadap perempuan dan anak, Pengembangan bakat dan keterampilan anak terlantar; dan Pencegahan dan penanggulangan tindak kekerasan terhadap anak. Sedangkan program pada Dinas Tenaga Kerja, antara lain: Program Peningkatan Kesempatan Kerja dengan kegiatan Penanganan Tenaga Kerja Indonesia (TKI) Bermasalah dan Program Perlindungan Tenaga Kerja dengan kegiatan Fasilitasi Penyelesaian Prosedur Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial dan Fasilitasi Penyelesaian Prosedur Pemberian Perlindungan Hukum dan Jaminan Sosial Ketenagakerjaan. (halaman 58-61).

Bab 5 laporan penelitian ini memberi point-point kesimpulan dan rekomendasi. Berdasarkan temuan hasil penelitian di Bab 4, dapat disimpulkan bahwa pemerintah telah berupaya melakukan sinergi dan koordinasi yang intensif antar tingkat pemerintahan, baik secara horisontal maupun vertikal dalam implementasi program-program perlindungan sosial. Terkait dengan validasi data yang selama ini menjadi persoalan mendasar, pemerintah mengatasinya dengan menerbitkan Peraturan Menteri Sosial (Permensos) No. 28 Tahun 2017 tentang Pedoman Umum Verifikasi dan Validasi Data Terpadu Penanganan Fakir Miskin dan Orang Tidak Mampu dan Keputusan Menteri Sosial (Kepmensos) No. 30/HUK/2017 tentang Kelompok Kerja (Pokja) Pengelola Data Terpadu Program Penanganan Fakir Miskin yang terdiri dari Kementerian Sosial, Kemenko PMK, Kemendagri, Bappenas, BPS, dan TNP2K. Kesimpulan kedua menyatakan bahwa perumusan kelompok sasaran program perlindungan sosial, baik kementerian maupun dinas di daerah, telah menggunakan pertimbangan tingkat kemiskinan, kesenjangan gender, dan kelompokkelompok yang selama ini tereksklusi. Hal ini dibuktikan salah satunya dengan adanya perluasan cakupan PKH bagi lansia dan penyandang disabilitas serta penambahan unit cost untuk BOS, PIP dan BOK. Namun demikian penggunaan data terpilah gender berdasarkan jenis kelamin pada setiap kelompok rentan belum cukup kuat menjadi pertimbangan karena minimnya ketersediaan data tersebut.

Kesimpulan ketiga menyatakan bahwa kenaikan anggaran program perlindungan sosial telah berkontribusi terhadap penurunan angka kemiskinan di Indonesia hingga tinggal 9,28 persen atau 25,95 juta orang per Maret 2018. Namun demikian, masih terjadi kesenjangan antara laki-laki dan perempuan dalam berbagai bidang pembangunan, misalnya pendidikan, kesehatan, sosial, pemberdayaan perempuan, dan tenaga kerja. Harapan lama sekolah perempuan hanya 7,5 tahun (kelas 2 SMP) dal laki-laki 8,4 tahun (kelas 3 SMP). Persentase penduduk usia di atas 25 tahun yang menamatkan pendidikan jenjang SMA, perempuan 31,87 persen dan laki-laki 38,93 persen. Rasio kematian ibu melahirkan masih tinggi, 126 per 100.000 kelahiran. Rata-rata upah pekerja laki-laki Rp 2,43 juta per bulan lebih tinggi dibanding perempuan yang hanya Rp 1,98 juta perbulan. Angka kekerasan terhadap perempuan yang ditangani selama 2017 mencapai 348.446 kasus, meningkat dari tahun 2016 yang tercatat ada 259.150 kasus. Demikian juga kasus kekerasan terhadap anak perempuan, meningkat dari 1.779 kasus (2016) menjadi 2.227 kasus. Berdasarkan temuan dan kesimpulan penelitian di atas, dirumuskan rekomendasi yang ditujukan kepada pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan organisasi masyarakat sipil (OMS). Rekomendasi bagi pemerintah pusat, antara lain:
1) memperbaiki mekanisme komunikasi dan koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dengan memanfaatkan teknologi informasi;
2) mengembangkan Data Pilah Gender sebagai basis penentuan penerima manfaat program perlindungan sosial;
3) mempertahankan tren kenaikan nominal dan persentase Belanja Fungsi Perlindungan Sosial di APBN; dan
4) perluasan penerima manfaat Program Perlindungan Sosial berdasar Data Pilah Gender.

Rekomendasi bagi Pemerintah Daerah, antara lain:
1) melakukan komunikasi dan konsultasi secara intensif dengan pemerintah pusat dan pemerintah provinsi;
2) menjalin koordinasi antar daerah kabupaten/kota dan mereplikasi praktikpraktik baik inovasi program perlindungan sosial dari berbagai daerah;
3) meningkatkan alokasi anggaran APBD untuk Program Perlindungan Sosial Daerah, terutama bagi daerah-daerah rawan bencana seperti Lombok Utara dan Gunung Kidul, serta;
4) penyediaan data pilah (profil) gender lintas urusan dan sektor. Bagi Organisasi Masyarakat Sipil (OMS), khususnya Mitra MAMPU yang selama ini bekerja untuk mengawal implementasi program perlindungan sosial di daerah, rekomendasinya adalah:
1) menjalin komunikasi lebih intensif dengan pengambil kebijakan di daerah (Bupati, DPRD, Dinas) terkait implementasi program perlindungan sosial;
2) melakukan advokasi pada ranah kebijakan perencanaan pembangunan dan anggaran daerah, dan;
3) mendorong Pemda menyusun data pilah (profil) gender sebagai bahan dasar perencanaan dan penganggaran daerah dan desa.