Skip to main content

Critique of Draft 2013 APBN v. Draft Alternative APBN: Prioritizing Economic Growth and the BureaucracyTanggapan atas RAPBN 2013 Vs RAPBN Alternatif: Memuja Pertumbuhan Ekonomi dan Birokrasi, Mengabaikan Kesejahteraan Rakyat

On 16 August, as usual, the President addressed the House of Representatives (DPR), presenting the government’s annual financial statement and draft 2013 State budget (known as APBN).  Repeating the pattern of previous years, this latest draft budget does not hold out much hope of meaningful enhancement of public welfare.  We, the Civil Society Coalition for Welfare-Based APBNs, have drafted an “Alternative Budget for 2013”; and we have identified several problems in the government’s draft 2013 APBN, as follows:

  1. The draft APBN’s macro-economic assumptions idolize growth and ignore public welfare.  Yet again the government’s macro-economic assumptions are not consistent with the realities of Indonesian society and other public welfare indicators.   The government is prioritizing achievement of economic growth of 6.8%, but the sort of growth envisaged can in some ways inflict suffering on parts of the community. By contrast, our draft alternative APBN envisages a lower rate of growth—just 6.56%—but holds out the promise of better quality growth, given its focus on real sectors of the economy (agriculture and processing industries in particular) that absorb more workers than other sectors and have an impact on poverty. It is for these reasons that budgetary stimulus should particularly target those sectors.  Our draft alternative APBN does just that; and accordingly holds out the promise of better quality growth in those two sectors than that proposed by government.
  1. The government’s macro-economic indicators do not reflect social realities.  Income inequality—measured by the “Gini ratio”—and numbers engaged in the informal sector are important macro-economic indicators that bear upon the quality of economic growth.  Assumptions relating to these indicators have been factored into our draft alternative APBN to ensure that economic growth genuinely reaches the majority of the community.  Indonesia’s Gini ratio has deteriorated over the past seven years: in 2011 it was 0.41. Never before in the history of our economy has income inequality been so high.   In light of that, the assumed Gini ratio in our draft alternative APBN for 2013 has been lowered to 0.35 (in the hope that each year it will go down further until it falls below 0.3).  Another macro-economic assumption relates to the workforce: while Indonesia’s “open unemployment” rate (those who work less than one hour/week) is very low—just 6.32% as of February 2012—the percentage of Indonesia’s workforce engaged in the informal sector (also in February 2012) is as high as 62.71%. These numbers point to the poor quality of our workforce.  These indicators were factored into our alternative APBN in the hope that informal sector participation would drop to 55% (on a par with China, but still above that of Malaysia).  As for macro-economic assumptions on poverty and unemployment, we believe that the government’s definition of poverty is inconsistent with principles of a just and civilized human society.  To define a poor person as one receiving less than Rp 248 704 per month, as the government does, is to ignore the spirit of values attaching to the human condition.  But it has to be said also that the international poverty line of US$2/day also does not tell the real story, particularly given varying prices for goods from one country to another. In an effort to strike a balance between these two measures of poverty, our alternative APBN takes Central Bureau of Statistics (BPS) data as its point of reference: by combining BPS categories of “very poor”, “poor” and “almost poor” we arrive at a figure of 55.52 million poor (22.8% of the population).  On this basis the poverty line is set at Rp 298 448 per month (or around Rp 10 000/day). The target for 2013 is to reduce the number of poor to 20.5% of the population (a reduction of five million).  Also, instead of using “1 hour per week” as the yardstick for “open unemployment”, our alternative budget uses the measure of “less then fifteen hours per week”. We did this because people working less than fifteen hours/week have incomes below Rp 350 000 (only slightly above the poverty line used in our alternative budget).  As of February 2012, around 12.5% (BPS, 2012) of Indonesians were either not working (i.e. working for less than one hour/week) or working for between one and fourteen hours/week; our alternative budget would reduce that number to 11% during 2013.
  1. The tax ratio in the draft 2013 APBN is still way below what is actually possible for Indonesia. The government projects a tax ratio of 12.7% of GDP for 2013 on the grounds that the actual ratio will be higher than that when oil and gas and regional taxes are included—a procedure used by OECD countries; on that basis the effective tax ratio in 2012 was 15.8%. But the government has forgotten that in 2003, long before the Director-General of Taxation started to receive extra remuneration, our tax ratio—excluding oil & gas and regional taxes—was already 14%.  Surely, after being paid extra remuneration, the Director-General could be expected to have achieved a tax ratio higher than the 2003 number.
  1. The bureaucracy is the biggest beneficiary of bigger budgets.  According to the government’s 2013 financial statement, the monetary value of the 2013 APBN will be Rp 1 657 trillion, an increase of 7.1% (Rp 109.6 trillion) over 2012.  But bureaucrats will enjoy double that percentage increase with their 14% larger budget: Rp 28 trillion in 2013.  In comparison, the amount to be allocated for capital expenditure is Rp 25 trillion for capital expenditure.  This ballooning of civil service costs is attributable in part to the cost of civil service pension schemes funded by the State since 2009—they now cost Rp 74 trillion pa (35% of total civil service costs); other items are: extra remuneration for civil servants—extended to all central government ministries and institutions in 2013; and an ever increasing number of new off-line government agencies.
  1. Capital expenditure remains ineffective. Although still less substantial than funding for civil service costs, the 2013 budget for capital expenditure will increase by Rp 193.8 trillion over 2012.  But the numbers should not be taken at face value: in 2012 only 32% of APBN capital expenditure funding was expended on programs of real utility to the economy.  And FITRA’s research into APBN 2011 found, for example, that a lot of capital expenditure funding was directed at meeting bureaucratic needs: computers/notebooks, official vehicles and government buildings.  In light of this experience, our alternative budget for 2013 proposes capital expenditure of Rp 200 trillion with at least 60% to be appropriated for projects of genuine economic utility and 75% to be channeled into regions outside Java.
  1. Regional fiscal transfers are being manipulated. Fiscal transfers to regions are projected to increase by Rp 40.1 trillion to Rp 518 trillion.  But in fact, as in previous years, regional transfers will not rise above 31% of total APBN expenditure. Indeed, the largest single component of transfers to regions—the General Allocation Fund (DAU)—will be less that the DAU formula provides for: the government is to include subsidies on the list of items to be deducted from funding destined for distribution via the DAU.  Furthermore, in breach of the law on Fiscal Balance Transfers between the Center and Regions, the government will  continue “adjustment” funding programs, this time in the form of the Local Government and Decentralization Project (P2D2 for short) to be funded by World Bank loans.  In our alternative budget we propose that transfers to regions be increased to Rp 550 trillion; that the normal formula for calculating the DAU be maintained at 26% of net domestic revenue; and that funds previously advanced to regions to fund centrally delegated functions or tasks jointly administered by the Center and regions be redirected as transfers to regions to fund what now amount to local government functions.
  1. The APBN has, as always, been framed as a deficit budget, leaving doors open for inefficiencies and corrupt activities.  Deficit budgeting makes APBNs beholden to outside players—foreign entities and multilateral institutions; it subjects APBNs to a barrage of interests not in line with the national interest; and it means that Indonesian fiscal sovereignty has not yet become a reality.  Accordingly, our alternative APBN for 2013 has been designed as a balanced budget to avoid a situation where, in the long term, State fiscal space is constricted by burdens of debt servicing.

In light of the above, the Civil Society Coalition for Welfare-Based APBNs urges the House of Representatives to use its budgetary powers to revamp the macro-economic assumptions and overall shape of the government’s draft 2013 APBN to ensure that they accord with Constitutional mandates on public welfare; and that the DPR does not become caught up in project-by-project discussion of the APBN with budget mafias.

Jakarta,  24 Agustus 2012

Civil Society Coalition for Welfare-Based APBNs



 1. Prof Ahmad Erani Yustika (INDEF/National Board of FITRA) 0812330355               2. Yuna Farhan (Secretary-General of FITRA) 08161860874                                              3. Dani Setiawan (Coordinator, Kaolisi Anti Utang) 08129671744                     

4. Abdul Waidl (P3M/Secretary-General of KAI) 081280821339                         

5. Gunawan (Secretary-General of IHCS) 081584745469

Tepat tanggal 16 Agustus, Presiden kembali menyampaikan Pidato Nota Keuangan untuk RAPBN tahun 2013. Seperti tahun-tahun sebelumnya, tidak banyak perubahan berarti yang dapat diharapkan dari instrumen untuk mensejahterakan rakyat (APBN) ini.  Kami, Koalisi Masyarakat Sipil untuk APBN Kesejahteraan, telah merumuskan APBN Alternatif 2013, menemukan masih banyak persoalan dalam proposal anggaran yang diajukan Pemerintah, sebagai berikut :

  1. Asumsi Ekonomi Makro, Memuja Pertumbuhan – Mengabaikan Kesejahteraan. Lagi-lagi indikator asumsi ekonomi makro yang dipergunakan Pemerintah belum merujuk realitas masyarakat dan indikator kesejahteraan lainnya. Pemerintah mengutamakan pertumbuhan ekonomi yang tinggi 6,8 namun pada banyak sisi menyengsarakan sebagian masyarakat. Dalam rumusan RAPBN Alternatif, pertumbuhan ekonomi tidak dirancang setinggi pemerintah, tapi hanya 6,56%, namun memiliki mutu yang lebih baik karena bersadar pada sektor riil, yakni sektor pertanian dan industri pengolahan, sebagai basis pertumbuhan ekonomi. Mengingat kedua sektor ini menyerap lapangan kerja lebih besar dan area kemiskinan. Oleh karena itu, alokasi RAPBN sebagai stimulus harus lebih besar dialokasikan untuk sektor ini,  sehingga pertumbuhan ekonomi yang dirancang dalam APBN alternative pada kedua sektor ini, lebih tinggi dari yang diusulkan Pemerintah
  2. Indikator Asumsi Ekonomi Makro Tidak Mencerminkan Realitas Rakyat. Terkait dengan kualitas pertumbuhan ekonomi tersebut, asumsi ekonomi makro berikutnya adalah ketimpangan pendapatan (yang diukur dengan Gini Rasio) dan proporsi tenaga kerja yang bekerja di sektor informal. Asumsi ini dimasukkan dalam APBN Alternatif untuk memastikan agar pertumbuhan ekonomi benar-benar jatuh ke sebagian besar masyarakat. Gini Rasio Indonesia dalam 7 tahun terakhir mengalami pemburukan, sehingga pada 2011 angkanya menyentuh 0,41. Belum pernah dalam sejarah ekonomi nasional angka ketimpangan pendapatan setinggi itu. Oleh karena itu, dalam APBN Alternatif 2013 asumsi Gini Rasio diturunkan lagi menjadi 0,35 (diharapkan tiap tahun makin menurun sehingga bisa di bawah 0,30). Berikutnya, angka pengangguran terbuka (mereka yang bekerja minimal 1 jam per minggu) memang sangat rendah (pada Februari 2012 sebesar 6,32%), tapi proporsi tenaga kerja yang bekerja di sektor informal pada Februari 2012 sebesar 62,71%. Ini tentu menggambarkan rendahnya kualitas ketenagakerjaan nasional. Asumsi ini juga perlu dimasukkan dalam APBN Alternatif, sehingga proporsi pekerja informal turun menjadi 55% (setara dengan di China, tapi masih lebih buruk ketimbang Malaysia). Asumsi berikutnya adalah kemiskinan dan pengangguran. Kami berpandangan bahwa definisi kemiskinan yang selama ini dirumuskan pemerintah bertentangan dengan sila kemanusiaan yang adil dan beradab. Definisi penduduk miskin yang hanya dinilai setara Rp 248.704 ribu/bulan jauh dari spirit nilai-nilai kemanusiaan. Sungguh pun begitu, dengan menempatkan standar internasional sebesar US$ 2/bulan barangkali juga kurang menggambarkan kondisi yang sebenarnya (khususnya dikaitkan dengan harga barang-barang yang berbeda antarnegara). Dengan dasar mempertemukan antara dua sisi itu, maka kami menggunakan data BPS dengan menggabungkan penduduk sangat miskin, miskin, dan hampir miskin sebesar 55,52 juta (22,8%). Jika memakai pendekatan ini, maka penduduk miskin diukur dengan pendapatan minimal Rp 298.448/bulan/kapita (hampir Rp 10.000/orang/hari). Pada 2013 ditargetkan dapat menurunkan kemiskinan pada level 20,5% (berkurang 5 juta jiwa). Sementara itu, pengangguran terbuka tidak menggunakan patokan bekerja satu jam per minggu, tapi kurang dari jam 15 per minggu. Pertimbangannya, mereka yang bekerja kurang dari 15 jam per minggu pendapatannya di bawah Rp 350.000/bulan (sedikit di atas ukuran kemiskinan yang dipakai dalam APBN Alternatif ini). Pada Februari 2012 jumlah tenaga kerja yang tidak bekerja (kurang dari satu jam per minggu) dan bekerja antara 1-14 jam per minggu jumlahnya sekitar 12,5% (BPS, 2012), sehingga pada 2013 ditargetkan turun menjadi 11,0%.
  3. Tax Ratio RAPBN 2013 masih jauh dari potensi sebenarnya. Pemerintah merancang tax ratio menjadi 12,7% PDB pada tahun 2013, dengan alasan tax ratio ini lebih tinggi jika memasukan pajak Migas dan Daerah, seperti kriteria yang digunakan negara-negara OECD, bahkan tahun 2012 telah mencapai 15,8%. Pemerintah lupa, jauh sebelum Dirjen Pajak memperoleh remunerasi, pada tahun 2003 tax ratio tanpa memasukan pajak migas dan daerah pernah mencapai 14%. Seharusnya setelah diberikan remunerasi Dirjen Pajak mampu mencapai tax ratio yang lebih tinggi.
  4. Pertumbuhan Anggaran Lebih dinikmati Birokrasi. Dalam nota keuangan RAPBN 2013, belanja RAPBN 2013 direncanakan Rp 1.657 trilyun atau naik 7,1% sebesar Rp 109,6 trilyun dibanding APBNP 2012. Namun, kenaikan dua kali lipat sebesar 14% justru diperuntukan untuk belanja pegawai. Peningkatan belanja pegawai mencapai Rp 28 trliyun, sementara belanja modal 25 trilyun. Membengkaknya belanja pegawai disebabkan skema pensiun PNS yang menjadi tanggungan negara sejak tahun 2009, bahkan jumlahnya mencapai Rp 74 trilyun atau mencapai 35% belanja pegawai, ditambah tambahan remunerasi yang diterapkan pada seluruh K/L di tahun 2013. Dan Lembaga non structural yang semakin menjamur.
  5. Inefektivitas Belanja Modal. Meskipun jumlahnya masih lebih kecil dibandingkan belanja pegawai, alokasi belanja modal tahun 2013 naik menjadi Rp 193,8 tilyun. Namun, hal ini perlu dicurigai, dari pengalaman sebelumnya APBN 2012, alokasi belanja modal tidak efektif, hanya 32% yang benar-benar ditujukan untuk fungsi ekonomis. Dari penelusuran FITRA pada APBN 2011, misalnya ditemukan alokasi belanja modal yang lebih banyak digunakan kembali untuk birokrasi seperti pengadaan computer/notebook, kendaraan dinas dan gedung pemerintah, Oleh karena itu APBN alternative merancang belanja Modal Rp. 200 trilyun dengan minimal 60%  dialokasikan benar-benar untuk fungsi ekonomi dan 75% dialokasikan pada daerah luar Jawa.
  6. Manipulasi transfer daerah. Transfer daerah dialokasikan naik Rp 40,1 trilyun menjadi Rp 518 trilyun. Namun sesungguhnya, dari sisi proporsi alokasi transfer daerah tidak beranjak diangka 31% dari total belanja seperti tahun-tahun sebelumnya. Komponen DAU sebagai alokasi terbesar transfer daerah juga mengalami reduksi dari formula sebenarnya. Pemerintah menambahkan komponen subsidi sebagai faktor pengurang DAU (Dana Alokasi Umum). Selain itu, juga Pemerintah melabrak UU Perimbangan Keuangan, dengan mencantumkan kembali Dana Penyesuaian berupa Proyek Pemerintah Daerah dan Desentralisasi (P2D2) yang merupakan pinjaman dari bank dunia. Dalam APBN alternatif, kami merancang transfer daerah Rp 550 trilyun dengan asumsi mematuhi rumusan formula DAU (26% PDN) dan pengalihan dana dekonsentrasi/tugas pembantuan yang sudah menjadi urusan daerah.
  7. APBN selalu didesain defisit. Lagi-lagi pemerintah mendesain APBN defisit yang memberikan  kesempatan adanya inefisiensi dan praktik koruptif. Di luar itu, APBN menjadi tergantung kepada pihak lain (luar negeri dan lembaga multilateral) dan dijejali dengan aneka kepentingan yang kontras dengan kepentingan nasional, sehingga kedaulatan fiskal tidak pernah berhasil diwujudkan. Oleh karena itu, desain APBN Alternatif ini dibuat berimbang sehingga dalam jangka panjang tidak membebani ruang fiskal untuk pembayaran utang.

Dari pernyataan di atas, Koalisi Masyarakat Sipil untuk APBN Kesejanteraan, mendesak DPR untuk menggunakan fungsi anggarannya dalam melakukan perombakan signifikan terhadap kebijakan asumsi ekonomi makro dan postur RAPBN 2013 untuk memenuhi amanat konstitusi dalam mensejahterakan rakyat Indonesia. Dan tidak terjebak dalam pembahasan proyek per proyek  serta mafia anggaran.

Jakarta,  24 Agustus 2012

Koalisi Masyarakat Sipil untuk APBN Kesejahteraan



  1. Prof Ahmad Erani Yustika (INDEF/DN FITRA) 0812330355
  2. Yuna Farhan (Sekjen FITRA) 08161860874
  3. Dani Setiawan (Koord. Kaolisi Anti Utang) 08129671744
  4. Abdul Waidl (P3M/Sekjen KAI) 081280821339
  5. Gunawan (Sekjen IHCS) 081584745469

Leave a Reply

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.