Kebijakan pemerintah Indonesia menempatkan daerah sebagai objek pembangunan dengan diterbitkannya UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang menjadi landasan yuridis pengembangan otonomi daerah di Indonesia. Setelah satu dekade, fakta di lapangan menunjukkan bahwa otonomi daerah belum optimal. Dalam otonomi daerah, rendahnya kemampuan mengelola keuangan dan aset menjadi pekerjaan rumah sejumlah pemerintah daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota. Lemahnya perencanaan, pemprograman, penganggaran, pelaksanaan, pengendalian, pengawasan dan pertanggungjawaban mengakibatkan munculnya indikasi korupsi, pemborosan, salah alokasi serta banyaknya berbagai macam pungutan yang justru mereduksi upaya pertumbuhan perekonomian daerah. Permasalahan yang kompleks ini diakui oleh Yenny Sucipto, Sekjen Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (Fitra). Ditengah kesibukannya melakukan kontrol sosial untuk transparansi penganggaran negara, Yenny menyempatkan diri untuk menerima tim ACCH di ruang kerjanya di kawasan Jakarta Selatan.
Bagaimanakah pola pengelolaan Anggaran Penerimaan dan Belanja Daerah (APBD)? Saat ini porsi pengelolaan (penyusunan, penggunaan dan pengawasan) daerah lebih banyak didistribusi oleh pusat. Dari 500 lebih kabupaten/kota di Indonesia, 60-an dianggap kaya, selebihnya dapat dikatakan miskin. Ruang fiskal menjadi sempit karena program dan proyek banyak dikendalikan oleh pemerintah pusat dalam bentuk Dana Alokasi Khusus (DAK), Dana Penyesuaian, dan Dana Bagi Hasil. Di sisi lain, masyarakat menginginkan demokratisasi anggaran yang dibangun oleh pemerintah daerah dalam proses perencanaan penganggaran. Yang menjadi catatan kritis kami, saat ini format evaluasi baru pada level penyerapan anggaran, belum pada format monitoring dan evaluasi kinerja. Dana pusat yang digelontorkan ke daerah melalui DAK maupun Dana Penyesuaian teralokasi secara besar-besaran di infrastruktur, yang menurut beberapa penelitian kami, pos ini paling rawan dikorupsi. Audit oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sering menemukan ketidakpatuhan, standar pengendalian internal, dan administrasi. Namun rekomendasi yang diberikan (hanya) perbaikan, bukan tindakan tegas. Bagaimanakah peta korupsi pada tahap penyusunan anggaran daerah? Korupsi bukan saja terjadi pada saat pelaksanaan, namun juga dalam proses perencanaan, bahkan pada tahap ini bisa dibilang lebih kental. Dalam proses perencanaan anggaran terdapat 5 aspek yang mewarnai, yaitu top down, bottom up, partisipasi, teknokrasi, dan politik. Proses top down, anggaran yang digelontorkan dari pusat ke daerah sudah diatur (given), sedangkanbottom up, sejauh ini hanya formalitas, karena proses partisipasi dalam perencanaan yang dilakukan bukanlah proses negosiasi, namun hanya sosialisasi dan penyampaian informasi publik. Masyarakat belum dilibatkan dalam perencanaan secara utuh dari awal, dan hanya diberi sosialisasi hasil dari perencanaan yang sudah terbentuk.
Dari skema diatas, saat dilaksanakan forum Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) aroma egosentris sangat kental, disinilah celah untuk memasukkan keinginan melalui negosiasi, entah programnya sesuai dengan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) atau tidak. Sama halnya ketika proses penyusunan Kebijakan Umum Anggaran (KUA) dan Prioritas Plafon Anggaran Sementara (PPAS), yang dibuat oleh sekretaris daerah untuk disampaikan kepada kepala daerah, sebagai pedoman penyusunan APBD. Di sini sering disusupkan program-program “siluman”. Selain itu, usulan dari bawah (bottom up) melalui mekanisme Musrenbang selalu hanya menjadi formalitas saja. Usulan yang tidak sesuai dengan alokasi anggaran dari pemerintah pusat (top down) tidak diakomodir. Akibatnya proses perencanaan anggaran daerah di Indonesia umumnya hanya bersifat sosialisasi. Inilah yang menyebabkan belum adanya integrasi antara bottom up dan top down. Fakta di lapangan menunjukkan bahwa aktor-aktor yang menjadi partisipan bisa di setting sesuai dengan keinginan “orang-orang tertentu” dengan “tujuan tertentu”. Undang-Undang pun tidak menjelaskan secara rinci mengenai partisipan ini, hanya menyebutkan kelompok nelayan, kelompok petani, perempuan, dan sebagainya. Keinginan masyarakat luas untuk ikut mengawasi proses ini pun selalu terbentur pada aksesibilitas informasi dan data. Peran apa yang dilakukan sebagai kepala daerah dalam pengelolaan anggaran ini? Kepala daerah menjalankan mata anggaran yang telah dibentuk, dan kepala daerah harus bertanggungjawab penuh dalam proses budgeting ini. Karena itu kepala daerah harus mampu melakukan monitoring dan evaluasi pelaksanaan pengelolaan anggaran daerah oleh SKPD. Namun yang terjadi selama ini, pengelolaan yang dilakukan SKPD ini rentan korupsi, baik melalui mekanisme mark up (biaya) maupun mark down (penerimaan/pendapatan) daerah. Karena itu, Kepala Daerah harus memiliki format laporan monitoring dan evaluasi kinerja, bukan sekedar laporan penyerapan maupun penerimaan anggaran daerah saja. Modus-modus korupsi apa yang sering dilakukan dalam pelaksanaan APBD? Menurut hasil penelitian yang telah dilakukan oleh FITRA, kejahatan korupsi APBD paling banyak terjadi pada sektor infrastruktur, karena dari persentase alokasi anggaran, sektor inilah yang paling besar. Modus yang sering digunakan adalah mark up, mark down, laporan fiktif, penyalahgunaan wewenang, dan penggelapan. Mark up dilakukan pada pembiayaan atau pengeluaran anggaran dengan menaikkan jumlah pengeluaran yg seharusnya, untuk kepentingan pribadi, sehingga negara dirugikan. Sedangkan modus mark down dilakukan pada pengelolaan pendapatan daerah. Misalnya, potensi pendapatan yang ada sebenarnya besar, namun dalam perencanaan pendapatan dilakukan penurunan nilai potensi yang ada. Dalam laporan realisasi pendapatan daerah pun nilai yang dilaporkan sering tidak sesuai dengan realisasi sebenarnya.
Modus laporan fiktif banyak digunakan pada pelaporan dana bantuan sosial atau hibah. Misalnya, pelaksanaan proyeknya satu tahap tapi tanda tangan atau laporannya dilakukan lebih dari itu. Pola seperti ini kadang terlepas dari pengawasan. Dalam modus penyalahgunaan wewenang, contoh kasus terhangat adalah penyalahgunaan dana Sisa Lebih Penggunaan Anggaran (Silpa) oleh Kepala Daerah Situbondo dengan melibatkan beberapa pihak. Hilangnya dana pada rekening Pemerintah Daerah dalam periode tertentu, untuk digunakan oleh pihak yang telah bersepakat dengan Kepala Daerah ini, juga melibatkan pihak bank didalam sindikat untuk mengatur agar mutasi dana tersebut tidak tercatat di dalam cashflow mereka. Modus lain yang baru-baru ini terendus adalah suntikan dana ke Badan usaha Milik Daerah (BUMD). Prosedur penyuntikan dana ini tidak diatur jelas dalam peraturan perundang-undangan mengenai jumlah dana investasi, jumlah laba ditahan, dan jumlah deviden, sehingga sering jadi celah kecurangan. Investasi daerah sering tidak didasarkan pada alasan dan pertimbangan yang jelas. Ada sejumlah kasus beberapa BUMD yang disuntik dana oleh pemerintah daerah, namun dalam laporannya sama sekali tidak memberikan kontribusi pendapatan daerah. Beberapa penelitian kami menunjukkan adanya trend kenaikan jumlah investasi ke BUMD menjelang Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) daerah tersebut dengan nilai sangat mencolok. Ini pernah terjadi di DKI Jakarta, nilai investasi yang biasanya berkisar pada angka 300 M, namun menjelang Pilkada 1,2 T. Ini dicurigai sangat dekat dengan dimensi politik yang terjadi pada saat itu. Bagaimana langkah konkrit untuk melakukan pengawasan terhadap modus-modus diatas? Kunci pokoknya adalah aksesibilitas informasi dan data. Kalau kendala ini belum terpecahkan, masyarakat tidak akan bisa melakukan pengawasan. Walau ada Undang-Undang Keterbukaan Publik, implementasi di lapangan belum menunjukkan sinyal positif. Di sejumlah daerah, RKA SKPD dan Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA) masih menjadi dokumen rahasia. Misalnya program peningkatan gizi masyarakat. Masyarakat tidak tahu detil anggaran pelaksanaan dan laporan pertanggungjawaban program tersebut. Dalam kasus ini terlihat bahwa porsi pengawasan masyarakat dalam kontrol anggaran masih sangat kurang. Dengan berlakunya Undang-Undang Desa, bagaimanakah kesiapan pemerintah dalam pengelolaan dana desa? Kita harus firm mengenai kewenangan masing-masing elemen. Pemerintah pusat punya kewenangan legitimasi peraturan perundang-undangan, pembinaan, monitoring dan evaluasi. Lalu pemerintah kabupaten/kota berwenang untuk pendampingan desa, pendampingan penyusunan APB Desa, serta monitoring dan evaluasi. Sedangkan Desa berwenang mengelola dana itu sendiri dan membuat pertanggungjawabannya. Dana desa pada dasarnya adalah dana dari berbagai kementerian dan lembaga yang disatu-pintukan. Salah satu syarat pencairannya adalah adanya APB Desa. Di sisi lain, skill SDM di desa belum mampu melakukan pengelolaan keuangan, apalagi dalam jumlah yang sangat besar, sehingga rentan menimbulkan masalah. Penyusunan APB Desa bisa jadi dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota melalui pendampingan yang dilakukan, sehingga diprediksi sangat rentan terhadap modus laporan fiktif, penyalahgunaan wewenang, danmark up anggaran. Bagaimanakah pola pengawasan yang harus dibangun dalam pengelolaan dana desa? Sampai saat ini format laporan monitoring dan evaluasi sebagai bentuk pertanggungjawaban belum terbentuk. Sesuai dengan peraturan perundang-undangan, laporan pertanggungjawaban diaudit oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Namun, apakah SDM dari BPK saat ini sudah mampu meng-cover program tersebut? Alternatif solusi adalah mengoptimalkan Inspektorat Daerah, dengan catatan pengawasan yang dilakukan tidak sekedar cashflow atau penyerapan anggaran saja namun juga terhadap kinerja. Rekomendasi apa yang dapat diberikan untuk memecahkan permasalahan pengelolaan daerah? Ada beberapa rekomendasi untuk mencegah atau meminimalkan permasalahan pengelolaan keuangan daerah yang ada saat ini, yaitu :
- Me-review peraturan yang masih tumpang tindih;
- Dalam pengelolaan dana desa, perlu ada pembagian wewenang di tingkat pusat yang jelas antara Kementerian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, serta Kementerian Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal dan Transmigrasi. Terutama dalam transfer APBD ke desa yang belum diatur jelas, dan perlunya capacity building oleh Kementerian Dalam Negeri terhadap SDM di daerah;
- Memperluas ruang fiskal Pemerintah Kabupaten/Kota;
- Perlunya kelembagaan partisipasi masyarakat guna mendorong transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas sehingga terbangun demokratisasi anggaran sesuai dengan amanah UUD 1945 dan Pancasila;
- Perlu merumuskan format evaluasi kinerja pengelolaan APBD, bukan sekedar penyerapan, sehingga meminimalisir potensi-potensi penyalahgunaan anggaran;
- Apakah ada daerah yang bisa dijadikan best practice dalam pengelolaan anggaran?
DKI Jakarta, dengan konsep e-budgeting yang sudah diberlakukan di beberapa SKPD, sehingga informasi dan data keuangan daerah bisa diakses sampai dengan kelurahan bahkan masyarakat. Hal ini bagian dari monitoring dan evaluasi yang dilakukan oleh publik. E-budgeting secara jelas meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pemanfaatan, walaupun belum pada level partisipasi atau pelibatan publik. Begitu juga yang dilakukan oleh Pemerintah Kota Surabaya, dengan memberlakukan pengadaan barang dan jasa melalui satu pintu, selain lebih efektif dan efisien juga mempermudah pengawasan sehingga dapat meminimalisir praktik-praktik korupsi.
Sumber : http://acch.kpk.go.id/
