Oleh: Gurnadi Ridwan
Peneliti, Sekretariat Nasional Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran
Maraknya peredaran rokok ilegal diberbagai daerah sering dibaca secara simplistik yaitu hilangnya penerimaan negara dan lemahnya pengawasan. Padahal, persoalan ini jauh lebih kompleks. Rokok ilegal justru akan semakin membuka akses rokok murah terutama bagi anak dan kelompok rentan. Berdasarkan data Survei Kesehatan Indonesia (SKI) oleh Kementerian Kesehatan pada tahun 2023, jumlah perokok aktif di Indonesia diperkirakan mencapai 70 juta orang dengan 7,4 persennya merupakan perokok aktif usia 10-18 tahun. Hal tersebut, menjadikan Indonesia sebagai negara dengan jumlah perokok anak terbesar ketiga di dunia.
Di tengah situasi ini, kebijakan pengendalian konsumsi rokok menghadapi dilema yang sangat nyata. Di satu sisi, negara ingin mengejar target penerimaan cukai hasil tembakau (CHT). Di sisi lain, konsumsi rokok yang tinggi menjadi beban bagi sistem kesehatan. Berdasarkan data Kementerian Keuangan pada 2021 menunjukkan bahwa beban biaya kesehatan akibat rokok mencapai sekitar Rp27,7 triliun per tahun dan berpotensi terus meningkat seiring bertambahnya jumlah perokok. Studi Center for Indonesia’s Strategic Development Initiatives (CISDI) bahkan mencatat lebih dari separuh biaya penyakit terkait rokok yaitu sekitar 56,3 persen hingga 58,6 persen ditanggung oleh Jaminan Kesehatan Nasional (JKN).
Ketika rokok ilegal berkembang, negara tidak hanya kehilangan potensi penerimaan, tetapi juga gagal mengendalikan konsumsi. Dalam jangka panjang, pendekatan yang terlalu berfokus pada optimalisasi penerimaan negara atas cukai tembakau akan memposisikan negara seperti berada dalam posisi kejar-kejaran tanpa garis akhir. Mengejar pendapatan, tetapi terus dibayangi lonjakan beban kesehatan.
Respons pemerintah sejauh ini bertumpu pada penguatan penegakan hukum. Langkah ini penting, tetapi sering kali tidak ditopang oleh alokasi anggaran yang memadai dan strategi yang terintegrasi. Dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 72 Tahun 2024, porsi anggaran penegakan hukum yang bersumber dari DBHCHT di daerah hanya sekitar 10 persen. Alokasi tersebut digunakan untuk pengawasan mesin pelinting, sosialisasi, hingga pemberantasan barang kena cukai ilegal sesuai Undang-undang Nomor 39 Tahun 2007 tentang Cukai.
Masalahnya, dengan porsi yang terbatas dan pendekatan yang cenderung administratif, penindakan rokok ilegal masih bersifat sporadis dan reaktif. Peredaran rokok ilegal tetap masif, bahkan mampu beradaptasi dengan cepat terhadap celah pengawasan. Rokok ilegal bahkan membuka lapak di marketplace dan media sosial yang memudahkan konsumen dari berbagai usia menjangkau.
Di tengah kondisi tersebut, muncul dorongan dari sebagian pelaku industri untuk merasionalisasi persoalan melalui penambahan struktur atau layer cukai. Argumennya tampak pragmatis yaitu memperluas basis pajak dan menutup celah pasar ilegal. Namun pendekatan ini berisiko memperdalam masalah. Penambahan layer cukai berpotensi menciptakan segmen harga baru yang lebih murah. Dalam konteks Indonesia, ini berarti memperluas akses rokok bagi kelompok berpendapatan rendah, termasuk anak-anak. Fenomena down trading atau pergeseran konsumsi ke produk yang lebih murah akan semakin menguat. Alih-alih menurunkan prevalensi merokok, kebijakan ini justru berpotensi meningkatkan jumlah perokok.
Gagasan lain yang tak kalah bermasalah adalah upaya melegalkan praktik rokok ilegal secara implisit. Pendekatan ini tidak menyelesaikan akar persoalan, melainkan memberi insentif baru bagi pelanggaran. Negara seolah mengakui keterbatasannya dalam menegakkan hukum, sekaligus menggelar karpet merah bagi industri yang merugikan kesehatan publik. Selain itu, kebijakan penambahan struktur baru bertentangan dengan target RPJMN 2025–2029 untuk menyederhanakan struktur sekitar lima hingga tiga lapisan dari sebeumnya delapan lapisan.
Oleh karena itu, diperlukan perubahan pendekatan yang lebih tegas dan konsisten. Pertama, pengendalian rokok ilegal harus ditempatkan sebagai bagian integral dari strategi pengendalian tembakau, dibutuhkan roadmap Industri Hasil Tembakau (IHT) dalam jangka panjang yang lebih komperhensif. Selain itu, penegakan hukum juga harus diperkuat secara serius dengan dukungan anggaran, sumber daya manusia dan teknologi. Kedua, pemerintah perlu menolak kebijakan yang berpotensi memperluas akses terhadap rokok murah. Struktur tarif cukai harus tetap diarahkan untuk menekan konsumsi, bukan sekadar mengoptimalkan penerimaan negara. Apa lagi Indonesia merupakan salah satu negara dengan struktur cukai yang sangat kompleks dan berlapis-lapis (multi-layered). Ketiga, koordinasi antar kementerian dan lembaga menjadi kunci. Pengendalian tembakau tidak bisa hanya bertumpu pada otoritas fiskal seperti Direktur Jenderal Bea dan Cukai. Ia membutuhkan keterlibatan lintas sektor seperti kesehatan, pendidikan, aparat penegak hukum, hingga pemerintah daerah. Tanpa orkestrasi kebijakan yang solid, upaya pengendalian akan terus terfragmentasi.
Pada akhirnya, keberanian pemerintah diuji pada satu hal mendasar yaitu berani menempatkan kesehatan publik sebagai prioritas utama. Tanpa keberpihakan yang jelas, negara akan terus terjebak dalam lingkaran yang sama yaitu rokok ilegal tumbuh, konsumsi tetap tinggi, dan biaya kesehatan kian membengkak. Sudah saatnya negara menguatkan arah kebijakan pengendalian tembakau. Bukan sekadar menambal kebocoran penerimaan, melainkan menata ulang arah pengendalian tembakau secara menyeluruh dengan kesehatan sebagai kompas kebijakan.
