Oleh: Gurnadi Ridwan
Peneliti di FITRA (Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran)
Wacana penambahan lapisan (layer) dalam struktur cukai hasil tembakau kembali mengemuka. Pemerintah beralasan kebijakan ini diperlukan untuk menekan peredaran rokok ilegal dan merespons fenomena penurunan daya beli. Namun, jika ditelisik lebih dalam, pendekatan ini justru berpotensi menjadi langkah mundur dalam pengendalian tembakau baik dari sisi kesehatan publik maupun konsistensi kebijakan fiskal.
Penambahan struktur cukai rokok tidak hannya dibaca sebagai kebijakan teknis perpajakan. Ia adalah keputusan politik yang mencerminkan pilihan negara; siapa yang dilindungi dan siapa yang dibebani?. Maraknya peredaran rokok ilegal dan kondisi defisit fiskal mencapai 2,9 persen, menjadikan cukai hasil tembakau sebagai instrumen cepat untuk menambal kas negara. Disinilah problem mulai, orientasi kebijakan bergeser dari instrumen pengendalian konsumsi menjadi sekadar alat optimalisasi penerimaan.
Argumen utama yang kerap digunakan adalah bahwa penambahan layer dapat menarik rokok ilegal masuk ke pasar legal. Tetapi logika ini bermasalah. Rokok ilegal pada dasarnya adalah persoalan penegakan hukum, bukan persoalan struktur tarif. Ketika negara memilih merespons masalah kriminal dengan menyesuaikan kebijakan fiskal, yang terjadi justru kompromi terhadap pelanggaran, bukan penyelesaian akar masalah.
Menambah layer baru berarti memperluas spektrum harga murah di pasar. Dampaknya jelas: akses terhadap rokok semakin terbuka, terutama bagi anak-anak dan kelompok prasejahtera. Dalam konteks ini, kebijakan tersebut bukan sekadar penyesuaian teknis, melainkan pelemahan fungsi utama cukai sebagai instrumen pengendalian konsumsi.
Lebih jauh, struktur berlapis juga menciptakan fenomena downtrading, yakni pergeseran konsumsi ke rokok yang lebih murah. Alih-alih berhenti, perokok justru mencari alternatif yang lebih terjangkau. Artinya, semakin banyak layer, semakin besar peluang konsumsi dipertahankan.
Dalam perspektif fiskal, penambahan layer juga tidak menjamin peningkatan penerimaan negara. Justru sebaliknya, kompleksitas tarif membuka ruang bagi industri untuk bermain dalam menentukan kategori produk agar memperoleh tarif yang lebih rendah. Praktik ini tidak hanya merugikan negara, tetapi juga menciptakan persaingan tidak sehat di antara pelaku usaha.
Sering kali, pemerintah merasionalkan bahwa penambahan layer atau struktur cukai memiliki tujuan lain yaitu untuk perlindungan tenaga kerja dan keberlangsungan industri. Namun kenyataanya struktur berlapis justru menciptakan distorsi pasar. Perusahaan besar bisa memilih layer tarif yang lebih murah melalui strategi produksi atau afiliasi, sementara produsen kecil tidak punya fleksibilitas yang sama.
Kita perlu jujur melihat bahwa arah kebijakan ini tidak lepas dari kuatnya pengaruh industri tembakau dalam proses perumusan kebijakan. Ketika kebijakan publik mulai bergeser mengikuti logika pasar industri, maka fungsi protektif negara terhadap kesehatan masyarakat menjadi tereduksi. Ini berbahaya, karena menyangkut kualitas sumber daya manusia dalam jangka panjang.
Padahal, arah kebijakan yang seharusnya ditempuh sudah jelas. Pemerintah melalui berbagai dokumen perencanaan, termasuk RPJMN, telah menargetkan penyederhanaan struktur cukai menjadi lebih sederhana dan efektif. RPJMN menargetkan terjadi penyederhanaan struktur cukai menjadi 6 layer dari sebelumnya 8 layer. Praktik global pun menunjukkan bahwa sistem tarif tunggal atau lebih sederhana justru lebih efektif dalam menurunkan prevalensi merokok sekaligus meningkatkan penerimaan negara.
Dengan demikian, menambah layer bukan solusi, melainkan kontradiksi terhadap arah reformasi itu sendiri. Alih-alih menyederhanakan, pemerintah justru memperumit sistem yang sudah kompleks.
Jika tujuan utama adalah menekan rokok ilegal, maka jawabannya adalah penguatan penegakan hukum, bukan rekayasa tarif. Sistem track and trace yang transparan, pengawasan distribusi yang ketat, serta penindakan yang konsisten jauh lebih relevan dibanding membuka layer baru yang justru menciptakan celah baru. Selain itu, pemeritah juga harus membuat peta jalan (roadmap) cukai jangka menegah dan jangka panjan. Hal ini menjadi penting agar industri tidak terus mencari celah jangka pendek dan menciptakan kepastian hukum.
Dan jika tujuan akhirnya adalah melindungi masyarakat, terutama generasi muda, maka kebijakan harus berpihak pada pembatasan akses terhadap rokok murah, bukan sebaliknya.
Di titik ini, pemerintah dihadapkan pada pilihan yang tidak sederhana, tetapi jelas arahnya. Apakah akan melanjutkan reformasi kebijakan cukai yang berorientasi kesehatan publik, atau justru mundur dengan membuka ruang baru bagi rokok murah.
Menambah layer cukai mungkin terlihat sebagai solusi cepat. Namun dalam jangka panjang, ia berisiko memperbesar masalah yaitu konsumsi tetap tinggi, kesehatan masyarakat terancam, dan beban ekonomi semakin berat. Berdasarkan Riset litbang Kemenkes pada tahun 2015, kerugian makro ekonomi akibat rokok mencapai 600 triliun.
Kebijakan cukai bukan sekadar instrumen fiskal. Ia adalah alat perlindungan publik. Karena itu, setiap perubahan harus berpijak pada prinsip dasar seperti membatasi, bukan mempermudah akses terhadap produk berbahaya. Berbagai studi telah menunjukkan bahwa kenaikan cukai yang signifikan tidak hanya menurunkan konsumsi, tetapi juga meningkatkan penerimaan negara secara bersamaan.
Menolak penambahan layer bukan berarti menolak perbaikan kebijakan. Justru sebaliknya, ini adalah upaya menjaga konsistensi arah reformasi agar tidak menyimpang dari tujuan utamanya yaitu melindungi kesehatan masyarakat dan memastikan keberlanjutan pembangunan.
Sudah saatnya pemerintah mengambil sikap tegas dan menutup celah kompromi dengan kepentingan industri. Tanpa itu, kebijakan cukai hanya akan kehilangan maknanya sebagai instrumen pengendalian dan berubah menjadi sekadar instrumen untuk meningkatkan pendapatan tanpa daya lindung.
