Perkara utang di Indonesia telah menjadi isu sejak masa kemerdekaan dan bertahan hingga sekarang. Utang sendiri bukanlah tipikal negara terbelakang atau berkembang saja, namun juga menjadi karakter negara maju. Bahkan, negara yang tergolong mapan, seperti AS, Jepang, dan banyak negara Eropa; rasio utang terhadap PDB (Produk Domestik Bruto) lebih besar dari 60% (ini merupakan standar internasional terkait rasio utang yang aman). Artinya, negara-negara maju tersebut sebetulnya jumlah utangnya tidak lagi “aman”. Singkat kata, seluruh negara di dunia, baik maju maupun berkembang, selalu memakai instrumen utang sebagai sumber pendanaan pembangunan.
Dalam konteks Indonesia, persoalan utang sejak lama tidak dilihat sebagai masalah ekonomi semata, yakni jumlah utang, alokasi utang, maupun efisiensi/efektivitas utang. Basis berpikirnya, utang dianggap sebagai instrumen negara maju untuk menghisap negara berkembang atau terbelakang. Pada saat masa kolonial, penghisapan itu diperoleh dari instrumen politik (berupa pendudukan negara), namun setelah merdeka proses imperialisme berjalan lewat media utang dan investasi asing. Inilah yang menjadi bahan perdebatan yang tidak henti dari dulu hingga saat ini: sejauh mana utang telah menyebabkan negara dijajah kembali oleh negara maju (neoimperialisme).
Pada masa Orde Lama anggapan yang sangat kuat adalah utang merupakan jembatan yang menghubungkan Indonesia dengan negara-negara yang berhaluan “kiri” (sosialis) untuk membangun kerjasama yang saling menguntungkan. Sebagai negara yang baru merdeka, tentu Indonesia memerlukan utang untuk memicu pembangunan (ekonomi). Negara-negara Eropa (Timur) yang relatif agak mapan memiliki keleluasaan untuk memberikan utang kepada Indonesia, sambil pada saat yang sama menginisiasi poros ekonomi “sosialis” yang dirasa relevan dengan pandu negara Indonesia (konstitusi). Ruh UUD 1945 memang memuat pesan yang jelas tentang peran negara yang besar dalam menyusun perekonomian, termasuk watak pembangunan yang lebih membela kepentingan “keadilan sosial”.
Setelah era Orde Lama berakhir, dimulailah fajar rezim pemerintahan baru yang diberi label “Orde Baru”. Peralihan rezim ini juga mengubah konstelasi geoekonomi-politik, di mana Indonesia menggeser aliansi ekonomi dan politiknya ke negara-negara AS, Eropa (Barat), dan beberapa Negara Asia (seperti Jepang) yang haluan ekonominya lebih condong ke “kanan” (kapitalisme dengan beragam variasi). Utang tetap dilanjutkan, namun beralih sumbernya ke lembaga multilateral (Bank Dunia, IMF, ADB, dan lain-lain) dan utang bilateral (AS, Jerman, Belanda, Inggris, Jepang, dan lain- lain). Pada masa itu pernah dibuat konsorsium utang yang bernama IGGI (Intergovermental Group on Indonesia), yang kemudian diubah pada 1992 menjadi CGI (Consultative Group on Indonesia).
Pada dua masa rezim tersebut analisis utang terkait ideologi dan politik amat kental. Soal utang (luar negeri) lebih banyak diterangkan sebagai upaya negara maju tetap menguasai Indonesia, khususnya pada masa Orde Baru. Utang luar negeri dijadikan sebagai jendela untuk menyusupkan kebijakan dan program ekonomi sehingga negara tak lagi mempunyai kedaulatan. Konsesi pemberian utang dipandang terlalu mahal karena secara keseluruhan sumber daya ekonomi yang tersedot ke luar justru lebih banyak, misalnya dari konsesi penguasaan sumber daya alam, konsultan asing yang dititipkan, regulasi (ekonomi) yang didikte, maupun barang/teknologi yang menyertai utang. Intinya, utang bukan sekadar perkara kalkulasi ekonomi, namun juga ajang promosi ideologi dan kepentingan ekonomi-politik.
Krisis ekonomi 1997/1998 membangkitkan kesadaran penuh kepada Indonesia untuk menata ekonomi secara lebih serius. Aneka regulasi diciptakan dan serangkaian inisiasi arah baru dipetakan di bidang ekonomi. Tentu saja salah satunya adalah soal utang. Krisis ekonomi pada masa itu telah melonjakkan jumlah utang relatif terhadap PDB karena nilai utang meningkat (akibat pelemahan nilai tukar rupiah), sementara PDB justru merosot sebab pada 1998 pertumbuhan ekonomi minus 13,1%. Di luar itu, utang juga menjadi penanda masuknya kepentingan ekonomi luar negeri (negara maju) dan rentannya ekonomi domestik. Itu sebabnya piranti baru mesti dibangun dengan leih solid.
Sejak itu Indonesia menginisiasi utang yang bersumber dari domestik, yakni menjual surat berharga negara (SBN/SUN). Salah satu negara yang jumlah utangnya sangat besar sehingga setara 200% dari PDB-nya adalah jepang. Utang yang besar tersebut tidak mengganggu stabilitas ekonomi karena sebagian besar bersumber dari utang domestik. Itulah jalur yang dipilih oleh Indonesia selama kurang lebih 20 tahun ini. Dari perspektif ini, sebetulnya telah terjadi pergeseran penting dalam pola utang Indonesia, yakni semula bertumpu kepada utang luar negeri (lembaga multilateral/bilateral) kepada utang yang bersandar kepada domestik. Dua kelebihan dari model utang seperti ini. Pertama, tidak ada lagi dikte dari negara dalam bentuk konsesi kebijakan maupun yang lain (konsultan, pemasaran barang/teknologi), juga kebebasan penggunaan utang. Kedua, SBN menjdi instrumen investasi domestik (bagi investor domestik yag melakukan pembelian surat utang) sehingga menjadi sumber pendalaman pendalaman sektor keuangan.
Dengan adanya pergeseran itu, secara umum isu yang terkait degan pemanfaaan utang sebagai instrumen negara maju untuk mendikte negara berkembang menjadi berkurang relevansinya, meski tak hilang sepenuhnya. Menurut hemat saya, saat ini yang lebih prioritas untuk dikupas terkait dengan utang adalah terkait dua hal pokok, yakni (i) apakah Indonesia secara umum wajib melakukan utang untuk mendorong pembangunan (ekonomi). Di sini argumen yang layak dipertimbangkn ialah soal kapasitas sumber daya ekonomi yang sebetulnya bisa dikonversi menjadi penerimaan negara, namun karena beberapa faktor belum bisa didapatkan; dan (ii) tata kelola utang meliputi: besaran, alokasi, dan efektivitas pemanfaatan.
Kajian ini nampaknya tidak mengupas soal yang terkait hal pertama tersebut, tetapi berbicara perkara tata kelola utang. Jika melihat situasi yang ada, sebetulnya utang yang tiap tahun sekitar Rp 400 triliun (dalam 5 tahun terakhir) bisa ditekan apabila beberapa sumber penerimaan negara dapat diamankan, misalnya dari sumber daya alam dan pajak. Pemerintah dalam 4 tahun terakhir gencar memerbaiki struktur penerimaan negara tersebut, salah satunya dengan mencoba mengambil alih penguasaan korporasi yang bergerak pada sektor SDA, seperti PT. Freeport dan Blok Rokan. Di luar itu, terdapat langkah senyap yang dilakukan pemerint untuk mengurangi inefisensi dalam pembiayaan pemulihan investasi/eksplorasi minyak/gas (cost recovery). Demikian pula dari sumber pajak dan lain sebagainya dilakukan langkah serupa agar potensi penerimaan meningkat dan mengeliminasi pentingnya utang.
Setelah itu, apabila utang tetap dieksekusi dengan pertimbangan tertentu (misalnya percepatan pembangunan), maka tata kelola utang menjadi pokok perhatian yang mesti ditangani. Kajian ini menjelaskan cukup rinci apa saja yang mesti dilihat dalam perkara tata kelola ini sehingga menjadi pemandu yang meyakinkan bagi pemerintah. Dari aspek yang terkait besaran utang (dikaitkan dengan rasio-rasio yang sudah jamak) memang tidak ada masalah berarti, seluruhnya aman seusai dengan standar internaisonal, seperti defisit fiskal, keseimbangan primer, maupun rasio utang terhadp PDB. Pada titik ini yang perlu lebih banyak diperhatikan pemerintah adalah melihat alokasi dan efektivitas pemanfaatan utang. Kalkulasi ekonomi perlu dilihat secara cermat karena utang dibebani dengan bunga yang lebih tinggi (ketimbang utang luar negeri) sehingga pemanfaatan utang seharusnya memiliki daya pengembalian (return) yang rasional dalam kalkulasi ekonomi.
Sebagai penutup kalam, kajian ini memberikan beberapa pagar yang mesti dicermati oleh pemerintah di luar yang telah saya tulis. Salah satunya adalah makin besarnya porsi investor asing yang membeli SBN, meskipun secara proporsi masih lebih banyak dikuasai oleh investor domestik. Investor domestik inipun perlu ditelisik lebih detail lagi: apakah mereka riil kekuatan mandiri atau proksi dari luar negeri. Berikutnya, SBN yang dijual dalam wujud valas juga mengalami peningkatan dalam beberapa tahun terakhir. Artinya, terdapat potensi kerentanan ekonomi seperti yang terjadi pada saat negara masih tergantung dari utang luar negeri. Berjaga-jaga dengan hati-hati selalu menjadi pilihan yang baik. Kita tak akan pernah tahu secara persis apa yang bakal terjadi di masa depan, sehingga cara yang terbaik untuk menghadapinya adalah dengan jalan mengambil hikmah atas pelajaran di masa silam.
